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我国电子文件管理现状调查与思考(上)

作者:张宁    来源:中国知网    发布日期:2018-05-08 点击次数: 字号:【  

  近些年来,我国电子文件发展进入“井喷期”。国家档案局2006年进行的调查显示,已有近80%的中央和国家机关、中央企业采用办公自动化或电子政务系统,产生各类电子文件近2 亿件。此番最新调查结果表明,我国政府部门生成的电子文件数量占全部文件数量72.7%, 其中14.3%的机构生成的文件全部以电子文件的形式存在;有49%的机构生成的电子文件数量占全部文件数量的50%以上(包括50%)。48%受访机构认为未来5年,50%以上的文件将仅以电子文件的方式存在。在已经开始接收电子文件进馆的档案馆中,有52.9%的档案馆预测未来5年接收进馆的电子文件数量将成倍增加。由此不难预见,在不久的将来,电子文件将成为政府、企事业信息资源的主要承载体和表现形式。电子文件将成为继纸质档案出现以来人类档案史上的第二次革命。

  由于我国信息化建设起步较晚,关于电子文件管理的研究也仅仅处于探索阶段。虽然从1996 年起国家和地方档案部门开始着手电子文件管理的研究,并取得了一定的成果,但对比国外一些电子文件管理先进的国家以及国内的实际管理需求看,电子文件管理远未达到理想的目标。 此次现状调查进一步揭示出我国电子文件管理中存在着很多亟待解决的问题。课题组根据调查结果分析,目前我国在电子文件管理实践中仍然面临着缺乏制度规范、电子文件管理系统功能不完善、电子文件质量难以保障等诸多问题。 即便是归档后的电子文件,也因缺少科学的管理措施,亦面临着无法正确划分保管期限、无法保证长期可读性、无法维护其真实性等多重风险。电子文件的前后端管理脱节、管理功能不完善、管理制度不健全、管理技术落后等一系列问题使得大量的电子文件基本处于无序、无规的分散混乱状态,导致我国电子文件面临着严重的失控风险。

  电子文件归档方法的不恰当,直接危及文件信息资源的有效收集

  电子文件是各类机构在电子政务、电子商务以及各类电子化业务中形成的凭证性信息记录。长期以来,机构内的档案部门和各级各类档案机构共同肩负着收集和保管具有保存价值的电子文件的职责,它们通过接收归档和移交的方式,将属于归档范围之内的电子文件集中到档案部门统一管理。国外实践表明,这种集中管理的模式在电子文件管理时代依然适用。然而,电子文件生成分散、易于操作等特征,使得原有的归档时间、归档方法和归档程序都难以满足其要求。

  在数量上,在中央机关及直属企事业机构,电子文件生成量与归档量的比例远远低于传统状态。调查数据表明,42.2%的电子文件没有以任何方式留存;74.4%机构的没有采用任何措施存留数据库、电子邮件、多媒体文件、网页文件等类型的电子文件,电子文件处于严重的流失状态。

  在归档方法上,由于尚未出台电子文件保管期限表,大多数机构仍按照纸质文件保管期限表执行;电子文件的归档流程要么只是沿用纸质文件的定期集中移交(占40.8%),要么就是简单的系统自动转存(占40.8%)。 缺少适用的电子文件归档规则和科学的方法、流程很难在集中归档的状态下保证归档电子文件材料的完整,所以,各机构电子文件归档的有效性很难认定。

  在归档范围上,大部分档案机构只关注电子公务文书的归档,25.6%的机构只接收党政文件 (公文)和部分业务文件;而剩下74.4%的机构由于电子文件管理系统不完善,无法接收和管理数据库、电子邮件、多媒体文件、网站文件等,导致这些最能够反映机构业务职能的电子文件长期分散保管在业务部门或者信息部门。 这些统计数据意味着这些机构的电子文件很难及时、准确和完整的收集到档案部门的手中,难以实现有效地集中统一管理,导致大部分机构将面临电子文件严重失存的风险。

  档案馆的调查统计数据表明,自2000年以后, 各档案馆才开始接收电子文件进馆,而且37.9%的档案馆迄今仍未开始接收工作。即便在已经开始接收工作的档案馆中,3.4%档案馆的电子文件管理系统只能够接收本地区各机关现行、半现行的业务电子文件(包括数据库),6.9%档案馆的电子文件管理系统能够接收本地区各机关现行、半现行和非现行的业务电子文件(包括数据库)。其他89.6%基本上没有关注电子业务文件。

  不难想象,无论是机构内的档案部门,还是综合档案馆,都远未对属于归档范围的电子文件进行全面、有效的接收。前文已经提及,集中管理模式是经国内外大量实践检验而得到的最佳实践,迎合了电子文件形成与管理特征。将电子文件置于专业部门集中统一管理之下,能够最大限度地保证其质量并为后续的开发利用工作奠定坚实的基础。 因此,电子文件在大量生成而长期缺乏集中有效管理的状态下,必然有很多宝贵的电子文件信息将因此而流失。

  电子文件管理理念的不正确,直接影响文件信息资源的质量

  凭证性是电子文件的基本属性,是电子文件管理的根本立足点和出发点。 电子文件既要充当机构开展业务的凭执工具,又要充当依法行为的有效证据。 电子文件管理的目标就是保证电子文件的质量,即电子文件的真实、可靠、完整、可用和安全。真实性是其首要目标。而调查结果表明,在机构大量 生成和使用电子文件的前提下,有73.5%机构认为电子文件不可以代替文件独立行使文件的职能,55.1%的机构无法保证本机构生成的电子文件是真实、可靠的。即便是在承认电子文件地位的机构中,仍有56.4%机构电子文件管理系统缺少电子文件真实性的认证功能,82%文件形成机构和 86.2%档案馆没有捕获证明电子文件真实性的元数据。很难想象,在尚未明确电子文件地位或者缺少保证真实性措施的情况下,这么多的机构“敢于”使用和依靠电子文件去开展业务活动。根据课题组对调查问卷若干问题的关联分析,只有2%机构的系统能管理元数据,却有27.6%机构认为其所保管的电子文件具有证据价值。不能不说,这样的认识带有很大的盲目性。综上所述,很多机构在电子文件管理问题上存在着严重的盲目性,这种盲目性缘于其缺乏对电子文件管理重要性的认知以及科学的电子文件管理理念。

  这种认知上的缺陷以及管理理念的不科学性,引发了具有“中国特色”的双套制和双轨制产生。在目前我国机构文件管理实践中,文件流转总体上来说有以纸质文件流转、电子文件与纸质文件共同流转的“双轨制”、仅有电子文件的“单轨制”三种模式;相应地,电子文件的保存有将电子文件打印成纸质文件、电子文件与纸质文件同时保存的“双套制”、直接保存电子文件三种模式。 根据课题调查结果,其中实行电子文件“双轨制运行”的文件形成机构占53.1%,“双套制保存” 的文件形成机构占89.8%、档案机构占58.6%。24.5%的机构则电子文件一部分独立运行,一部分双轨运行,电子文件与纸质文件的比例分别为7∶3,4∶1,9∶1,2∶8。而真正实现“电子单轨”运行的只有4%。

  如果说“双轨制运行、双套制保存”模式因具有特定背景下作为电子文件管理权益之计的合理性,那么从电子文件特点、信息技术发展、社会需求和国际经验来看,“双轨制运行、双套制保存”的管理模式自身具有明显的过渡性特征,一方面“二双制”增加了管理成本、造成资源浪费;另一方面,一些特殊类型的电子文件,诸如视频、音频、多媒体、数据库等许多种类、格式电子文件并不能彻底还原成纸质文件输出,即便是有些文本文件能够将内容以纸质文件形式输出,但是保证电子文件真实性、完整性、准确性的背景信息也无法得到保障。

  还需要说明的一点是,在统计数据中,尽管有93.9%的机构认为该机构领导关注电子文件管理问题。但是根据实际的调研情况看,大多数机构领导对于电子文件的认识和理解仍然停留于传统文档管理的范畴,尚未认识到电子文件作为信息资源的重要价值,尚未认识到电子文件管理的重要性和特殊性,因此,档案部门在推进电子文件管理的过程当中,仍旧遇到权限过窄、人财物缺乏等阻碍,无法真正推进和实施科学的电子文件管理。

【责任编辑:宋欣彤】

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